国外关于自然资源管理的相关研究历史较长, 很多国际组织对于自然资源的分类大都从学理的角度出发, 如联合国环境规划署依据资源的自然地理学属性对自然资源进行四级分类^[4]; 联合国粮农组织的分类方案更加具体, 包括土地资源、森林资源、水资源、牧地饲料资源、野生动物资源、鱼类资源及种质遗传资源等^[5]; 联合国教科文组织依据地理分类, 将自然资源划分为地壳及其矿产和能源资源、自然灾害、水资源、海洋及资源、海岸和岛区管理、土地利用规划和资源、城市系统和城市化、自然界的产物及环境教育和信息等^[6]。

从自然资源的管理方式来看, 美国基于综合管理模式, 对自然资源实行集中管理^[7], 各部门分管与其职能相应的自然资源, 由美国地质调查局对全国范围内的自然资源进行统筹监管。与美国不同, 日本没有设立自然资源的统一管理部门, 而是由各行业负责与之相关的资源^[8], 自然资源的划分包括海洋、土地、草原、水资源、矿产、能源等。俄罗斯在法理上将自然资源分为土地、森林、矿藏、水资源和自然保护区一级历史文化古迹等, 并设立了自然资源部作为综合管理部门^[9]。

国际组织的自然资源分类相对笼统, 更偏重于理论, 各国根据自身的国情及管理需求, 自然资源分类体系也截然不同。值得注意的是, 除日本的分类方案外, 很多国家的分类均没有将海洋自然资源独立出来, 而是将海洋要素分散到其他一级分类里, 难以突显海洋自然资源的独立性, 同时也不利于开展统一调查与管理。

中华人民共和国自然资源部成立之前, 我国自然资源由水利部、农业部、林业部、国家土地局、地质矿产部、国家海洋局、国家气象局等不同行政管理机构分管, 为统筹管理全国范围内自然资源, 2018年自然资源部组建成立, 统一行使全民所有自然资源资产所有者职责, 统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责(即“ 两统一” 职责), 解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题^{[8, 10]}。2020年印发的《自然资源调查监体系构建总体方案》(以下简称《总体方案》)中指出, 自然资源部职责涉及土地、矿产、森林、草原、水、湿地、海域海岛等7个方面, 涵盖陆地和海洋、地上和地下^{[11, 12]}, 同时提出了自然资源分层分类模型, 空间上分为地下资源层、地表基质层、地表覆盖层和管理层等数据层, 为自然资源分类体系建立提供了指导性思路。

1.2.1 自然资源分类体系研究

李文华等^[13]早在1985年就提出了关于自然资源的多级分类方法, 共划分为3个一级类、10个二级类以及23个三级类, 并将海洋与陆地、太空并列作为自然资源分类中的一级类。自然资源部成立后, 明确“ 两统一” 职责, 更多学者从自然资源统筹管理的角度开展分类体系研究。郝爱兵等^[14]以自然资源分层分类模型为基础, 划分10个自然资源一级类和34个二级类, 其中二级分类以面向管理职责为原则, 且存在相互交叉的情况; 孙兴丽等^[15]将自然资源分为三级, 分别根据空间属性、资源要素属性和用途功能, 将自然资源划分为一级类3项、二级类15项以及三级类56项; 陈国光等^[16]提出自然资源分类体系中, 一级类依据地表、地上和地下空间资源共划分为7项, 二级类依据自然资源属性和功能划分为16项, 三级类以第三次全国国土调查分类结果为基础划分为57项; 张洪吉等^[14]依据垂向分层理论, 将自然资源划分9个一级类和32个二级类。各分类体系如表1所示。

表1

Tab.1

表1(Tab.1)

表1 国内自然资源分级分类体系 Tab.1 Domestic natural resources classification system 学者 一级 二级 三级 李文华等[13] 陆地自然资源系列 土地资源 耕地资源、草地资源、林地资源 水资源 地表水资源、地下水资源、冰雪资源 气候资源 光能资源、热能资源、水分资源、风力资源、空气资源 生物资源 植物资源、动物资源、微生物资源 矿产资源 金属矿资源、非金属矿资源、能源资源 李文华等[13] 海洋自然资源系列 海洋生物资源 海洋植物资源、海洋动物资源、海洋浮游生物资源 海水资源 — 海洋气候资源 — 海洋矿产资源 深海海底矿产资源、滨海砂矿资源、海洋能资源 海底资源 — 太空(宇宙)自然资源系列 — — 孙兴丽等[15] 陆地资源 耕地资源 水田、水浇地、旱地 森林资源 乔木林、竹林、灌木林、其他林地 草原资源 牧草地、灌丛草地、草甸 建设用地 商服用地、工矿仓储用地、住宅科研用地、公共管理服务用地、特殊用地、交通运输用地、水利设施用地 旅游资源 遗产资源、洞穴资源、风景名胜资源 陆表水资源 河水、河流湿地、河流动能、河流生物、湖水、湖泊湿地、湖泊势能、湖泊生物 地下水资源 特殊地下水资源、一般地下水资源 固体水 冰川、永久积雪 可开采利用矿产 能源矿产、非金属矿产、金属矿产 具开发利用潜能地下资源 地热、冻土 海洋资源 海底矿产资源 能源矿产、非金属矿产、金属矿产、水气矿产、其他海底矿物资源 海洋生物(水产)资源 海洋动物、海洋浮游生物、海洋植物 海岸带资源 港口建设用地、海浪能、海岸湿地、其他海岸带资源 海岛资源 大陆岛、火山岛、冲击岛、珊瑚岛 气候资源 气候资源 风能、大气降水 陈国光等[16] 土地资源 农业用地 耕地、园地、商品林地 建设用地 人居用地、工矿用地 生态用地 公益林地、自然保护区、自然遗迹分布区、人工景观地、历史文化遗迹分布区 湿地资源 自然湿地 近海与海岸湿地、河流湿地、湖泊湿地、沼泽湿地 人工湿地 水库、沟渠、养殖场、长期积水地 草地资源 天然牧草地 草地、草山、草坡 人工牧草地 改良草地、退耕还草地 海域海岛资源 海域 农渔业区、工业与城镇用海区、矿产与能源区、旅游休闲娱乐区、特殊利用区、保留区、海洋保护区、港口航运区 海岛 有居民海岛、无居民海岛 水资源 地表水 饮用水、灌溉用水、生态用水 地下水 饮用地下水、灌溉用地下水、补充地表水 森林资源 公益林 水源防护林、自然保护区公益林、固土固沙林、沿海防护林、原始森林、其他公益林 商品林 用材林、经济林、薪炭林、其他商品林 矿产资源 固态矿产 金属矿、非金属矿、煤炭资源 液态矿产 盐湖、海底热液矿、石油 气态矿产 天然气、非燃料气体 郝爱兵等[14] 空间资源(地上) 空天资源、地表空间 — 无线电频谱 — — 气候资源 光热、空气与风能、降水与蒸发 — 水资源 空气水、陆域地表水、地下水、冰川与积雪、土壤水、海水 — 生物资源 森林、草原、野生动植物、微生物、种质资源 — 土地资源 耕地、林地、草地、湿地、荒地、山岭 — 海洋资源 海域海岛、海洋空间、海水、海底矿产、海洋生物 — 郝爱兵等[14] 自然遗产 自然遗迹与景观、珍稀物种栖息地 — 土壤资源 — — 矿产资源 能源矿产、金属矿产、非金属矿产、水气矿产 — 空间资源(地下) 天然洞穴、人工地下空间 - 张洪吉等[17] 气候资源 太阳能、风能、光 — (地上)空域资源 超低空空域、低空空域、中空空域、高空空域、超高空空域 — 土地资源 耕地资源、林地资源、湿地资源、草地资源、荒地资源 — 水资源 地表水资源、地下水资源 — (陆地)生物资源 动物资源、植物资源、微生物资源 — 海洋资源 海域海岛资源、海水资源、海底矿产资源、海洋生物资源、海岸带资源 — 地表基质 岩石、砾质、土质、泥质 — 矿产资源 能源矿产、金属矿产、非金属矿产 — 地下空间资源 天然洞穴、人工地下空间 — 注: “ — ” 表示无分类。

表1 国内自然资源分级分类体系 Tab.1 Domestic natural resources classification system

1.2.2 海洋自然资源分类体系研究

作为自然资源的重要组成部分, 我国海洋自然资源尚无明确的分类依据, 也缺少相对系统的分类体系研究。目前海洋自然资源一般依据以自然属性为基础的学理分类; 在法理上, 通常根据《GB/T 17108— 2006海洋功能区划技术导则》^[18]划分海洋功能区, 依据《中华人民共和国海岛保护法》^[19]将海岛划分为有居民海岛和无居民海岛。朱晓东等^[20]从自然本质属性出发, 将海洋资源分为海洋物质资源、海洋空间资源和海洋能源资源3个一级类, 并根据其具体属性进行二级— 四级分类; 孙悦民等^[17]按照“ 五分法” 将海洋资源分为海洋生物资源、海洋矿产资源、海洋化学资源、海洋空间资源和海洋能量资源, 以上是为数不多专门针对海洋资源开展的分类研究(表2)。

表2

Tab.2

表2(Tab.2)

表2 国内海洋资源分级分类体系 Tab.2 Domestic marine resources classification system 学者 一级 二级 三级 四级 朱晓东等[20] 海洋物质资源 海洋非生物物质资源 海水资源 海水本身资源 海水中溶解的物质资源 海底石油天然气 矿产资源 滨海砂矿 海底煤矿 大洋多金属结核和海底热液矿床 海洋生物物质资源 海洋藻类资源 — 海洋无脊椎动物资源 — 海洋脊椎动物资源 — 海洋空间资源 海岸与海岛空间资源 — — 海面/洋面空间资源 — — 海洋水层空间资源 — — 海底空间资源 — — 海洋能量资源 海洋潮汐能 — — 海洋波浪能 — — 潮流/海流能 — — 海水温差能 — — 海水盐度差能 — — 孙悦民等[21] 海洋生物资源 海洋植物 海洋藻类 — 海洋种子植物 — 海洋地衣 — 海洋鱼类 — 孙悦民等[21] 海洋动物 海洋软体动物 — 海洋甲壳类动物 — 海洋哺乳类动物 — 海洋微生物 原核微生物 — 真核微生物 — 无细胞生物 — 海洋矿产资源 滨海矿砂 — — 海底石油 — — 海底天然气 — — 海底煤炭 — — 大洋多金属结核 — — 海底热液矿床 — — 可燃冰 — — 海洋化学资源 海水本身 — — 海水溶解物 — — 海洋空间资源 海岸带 海岸 — 潮间带 — 水下岸坡 — 海岛 半岛 — 岛屿 — 群岛 — 岩礁 — 海洋水体空间 海洋水面空间 — 海洋水层空间 — 海底空间 陆架海底 — 半深海底 — 深海海底 — 深渊海底 — 海洋旅游资源 海洋自然旅游资源 海洋地文景观 海洋水域风光 海洋生物景观 海洋天象与气候景观 海洋遗址遗迹 海洋人文旅游资源 海洋建筑与设施 海洋旅游商品 海洋人文活动 海洋能量资源 海洋潮汐能 — — 海洋波浪能 — — 海流能 — — 海风能 — — 海水温差能 — — 海水盐度差能 — — 注: “ — ” 表示无分类。

表2 国内海洋资源分级分类体系 Tab.2 Domestic marine resources classification system

《GB/T 19834— 2005海洋学术语 海洋资源学》^[22]中对于海洋资源的定义为“ 海岸带和海洋中一切能供人类利用的天然物质、能量和空间的总称” 。与海洋资源不同的是, 海洋自然资源更加强调资源的“ 自然” 属性, 囊括了地下资源层、地表基质层和地表覆盖层, 无论是从学理、法理还是管理的角度, 海洋自然资源都是一类相对独立的资源综合体, 在国内学者们所建立的不同自然资源分类方案中, 也大多将海洋自然资源列为一级分类。因此, 开展分类体系研究对于完善自然资源分类体系构建也具有重要意义。

目前国内已有的自然资源分类研究多注重于理论性与系统性, 难以满足新时代管理实践的需求。海洋强国建设对海洋生态、海洋经济和海洋权益等方面提出了新的要求, 自然资源部确立“ 两统一” 职责, 都表明自然资源的管理不应局限于自然属性, 更要注重资源的社会经济属性^{[15, 23, 24, 25]}。海洋自然资源作为一种独立的资源综合体, 其分类体系在满足资源自然属性的前提下, 更需要以管理为目标, 当学理分类出现交叉重叠时, 应侧重于管理和综合调查的需求。针对以上特点, 本文探索提出海洋自然资源分类的基本原则。

(1)管理为先, 兼顾学理与法理。以自然资源科学为基础, 以地球系统科学为导论, 确保分类的系统性与科学性, 以管理为目标, 服务于自然资源部“ 两统一” 职责。

(2)建立海洋自然资源垂向分层。衔接自然资源分层分类理论, 将海洋自然资源在垂向上分为管理层、海水覆盖层、海洋基质层、海底资源层, 对应海洋自然资源分级分类。

(3)充分考虑海洋自然资源调查监测与评价的工作需求。海洋自然资源分类体系是海洋自然资源调查监测的重要基础, 在分类体系的构建中, 应将调查监测与评价的需求考虑在内, 为后续工作提供科学依据。

不同的分类方法会导致自然资源在逻辑性和分级上出现矛盾, 只有确定基本原则, 进行必要的取舍, 才能最大限度避免分类的交叉重复。因此, 本文以管理为目标, 基于地球系统科学理论, 结合相关国家法律规定, 提出海洋自然资源三级分类体系, 一级分类重点强调资源的自然属性和空间关系, 并对接海洋自然资源垂向分层模型(图1); 二、三级分类主要面向管理和调查监测, 以管理为先, 例如, 在海洋空间资源中将海岸线并到各个功能分区中, 没有单独体现; 分类中没有考虑滨海湿地和有居民海岛, 避免与陆地自然资源分类体系发生交叉, 防止管理职责出现重复。

图1

Fig.1

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	图1 海洋自然资源分层分类示意图Fig.1 Marine natural resources stratification and classification pattern

本文综合考虑资源自然属性, 基于综合管理角度, 对应自然资源分层分类模型, 在垂向空间上将海洋自然资源分为管理层、海水覆盖层、海洋基质层、海底资源层, 在此基础上划分海洋矿产、海洋能、海洋空间、海洋生物、海水和海洋底质6个一级类, 并详分为27个二级类、27个三级类, 如表3所示。

表3

Tab.3

表3(Tab.3)

表3 海洋自然资源分类体系 Tab.3 Marine natural resources classification system 一级 二级 三级 海洋矿产 滨海砂矿 — 海底石油 — 天然气水合物 — 海底天然气 — 海底煤炭 — 大洋多金属结核 — 海底热液矿床 — 海洋能 潮汐能 潮流能 波浪能 温差能 盐差能 海洋空间 渔业用海 渔业基础设施用海 增养殖用海 捕捞海域 工业用海 盐田用海 工矿通信用海 固体矿产用海 油气用海 可再生能源用海 海底电缆管道用海 交通运输用海 港口用海 航运用海 路桥隧道用海 游憩用海 风景旅游用海 文体休闲娱乐用海 特殊用海 军事用海 其他特殊用海 其他海域 需要限制开发或予以保留的海域 无居民海岛 一般无居民海岛 特殊用途海岛 海洋生物 微生物 原核微生物 真核微生物 无细胞生物 浮游生物 微微型、微型和小型浮游生物 大、中型浮游生物 鱼类浮游生物 底栖生物 小型底栖生物 大型底栖生物 游泳动物 — 海水 海水本身 — 海水溶解物 — 海洋底质 海底岩石 — 海底沉积物 — 注: “ — ” 表示无分类。

表3 海洋自然资源分类体系 Tab.3 Marine natural resources classification system

海洋矿产资源根据能源类型划分为滨海砂矿、海底石油、海底天然气、天然气水合物、海底煤炭、大洋多金属结核、海底热液矿床等7个二级类, 无三级分类。

海洋能的分类主要考虑能源类型, 分为潮汐能、潮流能、波浪能、温差能、盐差能等5个二级类, 无三级分类, 涉及海洋基质层和海底资源层。

海洋空间依据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》划分为各类功能区^{[10, 26, 27]}, 分别为渔业用海、工矿通信用海、交通运输用海、游憩用海、特殊用海、需要限制开发的其他海域和无居民海岛7个二级类和19个三级类。海洋空间作为国土空间规划中的重点与难点, 既具有海洋本身的独立性特征, 又需要满足陆海统筹的要求, 科学的海洋空间分类, 还可有效支撑海洋资产的核算以及海洋权益维护。本文提出的各海洋功能分区均包含区内海岸线, 以实现陆海统筹管理; 由于有居民海岛可按陆地自然资源进行分类, 本文空间资源仅考虑无居民海岛, 并将无居民海岛进一步划分为一般无居民海岛和特殊用途海岛2个三级类, 体现了海洋空间的独立性。

海洋生物资源根据其生活方式划分为微生物、浮游生物、底栖生物和游泳动物4个二级类以及8个三级类, 此分类参考了《GB/T 12763.6— 2007海洋调查规范 第6部分 海洋生物调查》^[28]的生物调查方法, 同时考虑到实际调查工作的需求。

海水资源分类参考《GB/T 19834— 2005海洋学术语 海洋资源学》^[22]中对海水资源的定义“ 海水及海水中存在的可以被人类利用的物质” , 划分为海水本身及海水溶解物2个二级类, 无三级分类。

海洋底质根据地质特性划分为海底岩石和海底沉积物(包括沉积物类型和质量)2个二级类, 无三级分类。